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鞍山我国碳排放交易市场下的碳税制度研究

作者: 来源: 时间:2021-06-16

我国碳排放交易制度试点工作始于2013年,2017年建立了全国碳排放交易市场。但我国目前的碳排放交易制度受覆盖范围等因素的限制,仅靠碳交易制度一项温室气体减排机制无法有效地完成我国对《巴黎协定》的减排承诺与改善环境问题。对此,本文尝试在我国碳排放交易市场的基础上研究碳税制度体系,以期对我国完善温室气体减排机制提供一定的借鉴意义。

一、引言

2018年1月1日,《环境保护税法》正式实施,我国开始对大气污染物、水污染物、固体废料和噪声等征收环保税。与原来的排污费相比,环境保护税加强了对环境污染的监管与控制。但是,环保税税目中的大气污染物并没有涵盖二氧化碳等温室气体,中国的碳治理仍任重而道远。

国际上对二氧化碳等温室气体排放的市场调控机制主要有两种:一是碳税,主要是指对化石燃料中的碳含量或燃烧化石燃料所产生的二氧化碳量为依据征收的税;二是碳排放交易,主要指国家为了实施温室气体减排而进行碳排放权的分配,市场上的各企业再基于本企业减排成本差异而形成的碳排放交易体系[1];具体说来,碳排放交易就是某个国家或地区通过设定碳排放总量额度,并将其分配给企业,企业再利用市场机制根据自身碳排放量对剩余额度碳排放量进行交易,从而达到以最小成本进行减排的目标[2]

2016年4月22日,联合国为应对全球气候变化的新协议——《巴黎协定》正式对外签署。中国在向《巴黎协定》递交的《自主减排贡献预案(INDC)》中承诺:二氧化碳排放2030年左右达到峰值并尽早达峰、2030年单位GDP二氧化碳排放比2005年降低60%-65%,中国将进一步推进节能减排工作[3]。同时,生态环境部已明确表示,2020年后,将针对综合能耗5000吨标煤以下或未纳入碳交易市场的企业征收碳税[4]

由于碳治理起步较晚和技术不成熟等因素的存在,我国二氧化碳等温室气体的治理仍以碳交易为主。2017年12月,我国正式建立起全国统一的碳排放交易市场。但是,目前建立的碳交易市场中的统一配额体系仅包括电力行业,并未涵盖碳排放交易系统内所有行业与企业[5]。由此可见,我国的碳治理仍较为保守。

同时,我们应该看到,我国经济高速增长的背后是能源消耗量的不断增长与随之而来的环境恶化等问题。根据国家统计局相关数据,我国的能源消费总量已从2010年的336126万吨标准煤增长到2019年的486000万吨标准煤,增长幅度达到44.59%。就能源消费结构来看,化石能源(煤炭、石油、天然气)在我国能源消耗中占主导地位。

结合我国目前碳排放交易市场的配额体系、能源消费现状与碳排放量等可知,现有的碳排放交易市场对我国节能减排作用有限,需要尽快寻求其他减排措施以完成对《巴黎协定》的相关减排承诺并应对不断恶化的环境问题。对此,本文尝试在我国碳排放交易市场的基础上研究碳税制度体系,以期对我国完善温室气体减排机制提供一定的借鉴意义。

二、文献综述

国内学者关于碳排放交易与碳税的研究主要分为三个方面,一是关于碳排放交易制度的研究;二是关于我国碳税的相关问题研究;三是碳税与碳排放交易的对比研究。

在碳排放交易制度研究方面,王毅刚(2012)认为,由于碳排放交易极易扭曲市场,因此碳排放交易制度的设计就显得十分重要,我国当前应充分发挥市场的作用,有步骤及计划地推进全国统一的交易市场,减少行政干预[6]。李大元等(2017)系统地梳理了欧盟碳排放交易制度对企业碳减排、竞争力及创新影响地相关文献,并从政府层面碳市场建设、企业层面碳市场建设两个方面提出了完善我国全国性碳市场交易的政策建议[7]。张继宏等(2019)基于多目标优化的方法分析了我国碳排放交易市场覆盖范围与行业选择的优化问题,认为我国碳交易市场的覆盖范围应占我国二氧化碳总排放量的45%-50%,即约占50亿吨可达到市场活跃性、减排成本与减排效果三目标的最佳平衡点;同时,应进一步扩大碳交易市场的涵盖范围,包括电力、热力生产和供应业,石油加工、炼焦和核燃料加工业等[8]。陈柳卉与邢天才(2019)运用ARCH模型对我国八家碳排放交易市场的价格波动性进行了分析,研究结果表明我国目前的碳排放交易市场价格波动出现持续性、非对称性和对市场信息较为敏感等特点,有针对性地提出了政府积极培育碳排放交易市场、相关部门出台法律法规维持市场秩序与碳排放市场管理者提升市场服务质量等解决措施[9]

在我国碳税的相关研究上,虽然我国目前仍未开征碳税,但相关的研究已经初具规模,主要包括碳税开征的可行性、税制的具体设计以及开征碳税对经济的影响等方面。苏明等(2009)分析了丹麦、荷兰与瑞典等国家开征碳税的经验与实施效果,认为发达国家成功开征碳税的先进经验可以为我国的碳税开征提供技术上的支持,并从计税依据、税率与税收管理等方面提出了我国开征碳税的具体设想[10]。王金南等(2009)基于可计算一般均衡模型(CGE)与情景方案设计等研究方法,认为征收碳税将促进我国企业能源效率的提高,实现节能减排目标,并根据模拟分析的结果从碳税的计税依据、起征时间、税率设计与征税对象等方面提出了我国碳税的最优设计方案[11]。崔军(2010)认为碳税作为推动经济发展低碳化的有力工具,其在我国的开征理应纳入日程,并建议考虑到我国的实际情况,在碳税的开征之初应在生产环节征税,等到相关技术成熟后可在适当时期转变为消费环节征税[12]。杨杨与杜剑(2010)通过对国际上碳税的税收要素设计与相关收入用途等进行比较分析,认为我国碳税的开征应灵活选择征税对象、设置差别化税率与减少税收优惠措施,以减少碳税开征对我国经济的负面影响[13]

关于碳税与碳排放交易的对比研究,刘明明(2013)对比分析了碳排放交易与碳税两种市场调控温室气体排放的机制,认为我国应优先选择利用碳排放交易控制温室气体排放,对于未能纳入碳排放交易体系的温室气体排放部门或者企业,可以辅之以碳税以控制温室气体排放[1]。石敏俊等(2013)基于动态CGE模型构建了中国能源-经济-环境政策模型,根据碳税与碳排放交易得政策属性,分析模拟了单一碳税政策、单一碳排放交易以及碳税与碳排放交易两者相结合的减排效果、经济影响与减排成本等,研究结果表明碳税与碳排放交易相结合的减排政策是适合我国国情的较优政策[14]。张皓月等(2019)通过研究国外碳税的征收模式、特点与我国碳交易市场的发展情况,对比分析了碳税与碳排放交易体系的优缺点,认为实施碳排放交易与碳税结合的碳减排政策可以实现较强的监管力度和较为规范的治理体系,并且两种制度相结合可以将碳减排政策对经济的冲击力控制在可承受的范围之内,以在经济发展的前提下实现减排目标[15]

综合来看,国内学者对碳税与碳排放交易的相关研究均较为成熟,并根据我国的实际情况分别从碳税的制度设计与碳排放交易市场的完善等方面提出了具体的政策改革建议。但就碳税与碳排放交易的对比研究而言,特别是从碳排放交易与碳税的结合使用方面的研究来看,学者们多只是基于模型的模拟分析认为当前我国较优的减排政策应是将碳税与碳排放交易结合起来,却较少地基于我国目前碳排放交易市场提出碳税的具体设计方案。对此,在我国碳排放交易制度下研究我国碳税的制度设计,具有十分重要的现实意义。

三、碳排放交易与碳税制度研究

(一)碳排放交易与碳税对比研究

碳排放交易与碳税在减排效果的明确性、实施成本、运行风险与公平性等方面均存在着一定的差异。

首先,从减排效果上看,由于碳税一般通过具体税率等对企业的碳排量进行征税,其减排目标受企业实际碳排量的影响较大,因此碳税往往无法事先确定其减排效果;而碳排放交易往往可以通过具体的政策规定其减排目标,因而其减排效果更为明确。

其次,从实施成本上看,碳排放交易的实施成本较高。这主要是因为,碳交易作为一种市场交易,市场上各企业碳额的合理分配需要国家对其碳排量实施较为有效的监控。同时,碳排放交易市场仍需要相关基础配套设施。

再者,从运行风险上看,碳排放交易的运行风险更具有不确定性。与碳税不同的是,碳排放交易依托于碳交易市场的运行,市场价格的波动影响着企业的减排成本。

最后,在公平性方面,碳税具有比碳交易更大的公平性。这主要是由于碳税根据碳排放企业的排放量进行征税,对所有控排企业一视同仁,较为公平。而碳交易市场的运行机制为碳排放额根据控排企业的历史二氧化碳排放量进行分配,这样往往造成采用低碳技术的企业与没有采用低碳技术的企业、先进入市场的企业与后进入市场的企业之间碳排放额的差异,有违公平性。

(二)碳税与碳排放交易政策混合使用的可行性分析

在碳税与碳排放交易混合使用的可行性上,学者们认为在一定的条件下将两种政策混合使用可以比实施单一政策带来更为有效的温室气体减排效果。例如,苏明等(2016)认为碳税与碳排放交易作为二氧化碳减排的重要经济政策,在根本上都属于碳定价机制,两者之间不仅具有替代性,更是一种相互补充的关系;虽然我国要在2020年建立全国碳交易市场,但碳税的开征与碳交易市场并行不悖[16]。王文军等(2016)通过对广东和山东水泥行业的实证数据进行模拟分析认为,建立互补性碳排放管理的政策组合,能够使碳税和碳排放机制均发挥各自的优势,即对于减排潜力小的企业采取碳交易手段进行管理,而对减排潜力大的企业采用碳税政策,能够降低社会的减排成本[17]

同时,世界各国的经验也表明碳税与碳排放交易混合使用具有实践可行性。例如,英国、丹麦与法国等碳税与碳排放交易政策的混合实施均印证了实施混合政策能够比单一的碳税或碳排放交易带来更好的温室气体减排效果。

四、我国碳排放交易市场下碳税制度的具体设想

(一)计税依据与征税范围

从理论上来看,将企业直接排放的二氧化碳量作为碳税的计税依据具有着最好的减排效果,但其技术十分复杂,成本也较高。因此,考虑到我国目前碳治理仍处于起步阶段,相关技术仍不成熟,应先将碳税的计税依据确定为化石燃料的含碳量或消耗的燃料总量。

在征税范围上,应将石油、天然气、甲烷与煤炭等及其衍生品作为碳税的征税范围。同时,由于实施的是碳税与碳排放交易混合政策,应考虑碳交易市场覆盖的企业与范围,在碳税的征税范围上对其实施相应的税收优惠政策或进行一定的豁免,以减轻企业负担。

(二)征税环节

碳税的征税环节主要分为生产环节与消费环节,其中,对生产环节征税较为便利,征管成本也较小,但其不利于碳税的社会节能效应的实施;而对消费环节即对消费者征税能够实施较为理想的社会节能效应,但其实施较为复杂,监管成本也相对较高。考虑到我国的现实情况,我国碳税的开征应先在生产环节征税,待相关制度与配套设施等逐渐成熟后,再改为消费环节征税。

(三)税率

为了保证碳税的实施效果,世界上大部分国家碳税的税率均随着时间逐渐上调,如瑞典的碳税税率从1991年的28.5美元每吨二氧化碳上调到了目前的139美元每吨二氧化碳。在累进税率、比例税率与定额税率中,定额税率对控制碳排放量方面具有较好的效果,世界上许多国家也采用定额税率。因此,我国的碳税在设计之初应考虑促进经济发展与保持税收中性等原则,设置较低的税率,然后根据实际情况,循序渐进,逐步提高税率水平。同时,碳税税率的设计应充分考虑到现有碳配额的价格情况,以免有失公平。


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